央行觀察公眾號

　　多難以固其國，啟其疆土。

　　——《左傳·昭公四年》

　　文 | 南軻子，央行觀察專欄作家

　　月上柳梢，繁星點(diǎn)點(diǎn)。雖然宴席上漸入佳境、熱鬧非凡，可互聯(lián)網(wǎng)金融專項(xiàng)整治工作群里頻頻跳出的消息，還是將Z市金融辦顧主任從熱絡(luò)的招商現(xiàn)場拉回到清冷的辦公桌旁：望著電腦邊堆積如山的文件，盤算著未來數(shù)周的工作日程，顧主任難掩煩躁。

　　一

　　顧主任的焦慮

　　一個(gè)有關(guān)整治工作的段子說，在各式平臺“爆雷”“跑路”之后，互金案件已穩(wěn)穩(wěn)壓倒“狗患”，穩(wěn)居各主要城市派出所報(bào)案首位。

　　同樣的段子還有，經(jīng)偵隊(duì)前夜急吼吼抓人問訊，投資者當(dāng)晚急吼吼上訪鬧事，金融辦次日急吼吼放人還錢。

　　段子雖然虛構(gòu)，背景卻是真實(shí)。與高屋建瓴、建制完備的中央金融監(jiān)管體系相比，地方金融監(jiān)管作為“對手方”則更像是一個(gè)“想象的共同體”，這個(gè)共同體是臨時(shí)性的、不成體系的，它所要面對的是復(fù)雜的監(jiān)管客體。對于當(dāng)下各地省、市、縣雨后春筍般成長起來的金融局（辦）來說，它們是地方招商引資的過程中形成的，最初形成的目的并非為了地方金融管理。其作用大多類似于香港特別行政區(qū)的金融發(fā)展局而非金融管理局，更多是作為招商引資、建言獻(xiàn)策構(gòu)建的單位，在大多數(shù)地方，其“三定”（定職責(zé)、定機(jī)構(gòu)、定編制）都未落實(shí)卻又擔(dān)綱監(jiān)管事宜，難免妾身未明的尷尬。

　　顧主任今年就還背負(fù)著招商引資的重?fù)?dān)，市里面將發(fā)展金融科技作為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，市領(lǐng)導(dǎo)們要打造區(qū)域性金融中心，還專門為金融科技發(fā)展騰出了園區(qū)。在這種情況下，整治與發(fā)展之間構(gòu)成了內(nèi)在的張力，對于轄區(qū)內(nèi)已經(jīng)有的企業(yè)，顧主任既不能不管，又不能出手太重。

　　除了產(chǎn)業(yè)政策的考慮，他更要顧及社會穩(wěn)定。

　　從投資主體來看，這次整治涉及的人群更廣、資金更多。比如，很多中產(chǎn)人群也深陷最近P2P的暴雷事件，他們中的一些人，在過去十年貨幣增速過快、普遍剛性兌付的過程中，養(yǎng)成了激進(jìn)、追逐高收益的投資習(xí)慣，此次損失慘重，各地顧主任及其領(lǐng)導(dǎo)同事也正在維穩(wěn)壓力下煎熬不已。

　　在最近幾年不得不承擔(dān)監(jiān)管工作、合規(guī)整治工作時(shí)，一般是由分管金融的地方政府副職領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際牽頭，各相關(guān)單位“友情參與”的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，當(dāng)某項(xiàng)整改運(yùn)動(dòng)布置下來時(shí)，根據(jù)其政治層次，這個(gè)“拳頭”會發(fā)揮出不同的力量，而當(dāng)任務(wù)結(jié)束時(shí)，各相關(guān)單位也會迅速回歸本業(yè)，毫不戀棧。

　　其次，從地方監(jiān)管的擔(dān)當(dāng)單位看，一般是政府下屬的金融局（辦），一行兩會的地方派駐機(jī)構(gòu)的作用發(fā)揮則相當(dāng)“微妙”。

　　最后，整治工作一般交由各成員單位甚至其他機(jī)構(gòu)抽調(diào)的人員組成的臨時(shí)專班組成，這一機(jī)制在治標(biāo)的運(yùn)動(dòng)式治理中作用明顯，但涉及長效機(jī)制構(gòu)建方面則確有不足。

　　更重要的是，地方監(jiān)管高位階立法存在空白。一方面導(dǎo)致金融局（辦）作為地方金融部門沒有行政執(zhí)法權(quán)且處罰手段缺乏必要的震懾作用，加之監(jiān)管人員配備不足，難以充分將監(jiān)管責(zé)任落實(shí)到位，另一方面作為行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的地方銀/證/保監(jiān)和作為機(jī)構(gòu)監(jiān)管的地方金融局（辦）的權(quán)責(zé)邊界尚未完全明確，行為監(jiān)管與機(jī)構(gòu)監(jiān)管部門在執(zhí)法實(shí)踐中的協(xié)同配合也缺乏必要的制度指導(dǎo)。

　　再者，從機(jī)構(gòu)職責(zé)發(fā)揮的縱橫維度看，縱向上，監(jiān)管職責(zé)從上到下一步步壓實(shí)，直面互金風(fēng)險(xiǎn)處置的區(qū)縣機(jī)構(gòu)的人員、能力等卻又相對最弱，任務(wù)和資源存在倒掛現(xiàn)象。橫向上，各地金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)溝通、協(xié)同渠道本身不夠健全，與此形成鮮明對比的是，當(dāng)下互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)總部化、集團(tuán)化趨勢愈發(fā)明顯，分支機(jī)構(gòu)遍布全國，各地對行業(yè)和政策理解不一，執(zhí)法也缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，同一平臺在不同地區(qū)的各個(gè)分支機(jī)構(gòu)往往遭遇不同執(zhí)法，客觀上助長了機(jī)構(gòu)在不同地方監(jiān)管套利的動(dòng)力，使地方政府始終存在放松監(jiān)管的沖動(dòng)，成為新的不穩(wěn)定來源。

　　二

　　破局之道

　　不管從政府還是行業(yè)角度觀察，圍繞互金整治進(jìn)行的監(jiān)管能力建設(shè)應(yīng)該是長期的、全局的、戰(zhàn)略性的工作。

　　從歷史上看，近現(xiàn)代中國始終面臨著提升國家現(xiàn)代治理能力，尤其是經(jīng)濟(jì)金融能力的壓力和挑戰(zhàn)。直到今天，這一問題的解決還沒有完全解決，這個(gè)問題在不同的時(shí)期會有不同的表現(xiàn)形態(tài)，只是此時(shí)此地輪到了互聯(lián)網(wǎng)金融。

　　系統(tǒng)地看，互金亂象風(fēng)險(xiǎn)暴露在地方，根源清理則應(yīng)在中央。這不僅是由于中央擁有最專業(yè)的監(jiān)管人才隊(duì)伍，也不僅在于中央對金融穩(wěn)定負(fù)最終責(zé)任，更在于為懲前毖后計(jì)、為統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)計(jì)、為杜絕九龍治水計(jì)，中央都應(yīng)做好頂層設(shè)計(jì)工作。

　　除了已老生常談的應(yīng)對新興業(yè)態(tài)準(zhǔn)確定位，做穿透式監(jiān)管，合理劃分央地事權(quán)等外，要特別注意金融與其他部門政策的協(xié)調(diào)性。

　　互聯(lián)網(wǎng)金融利用于科技，應(yīng)用在實(shí)體，金融實(shí)際上只是滋生風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)引子，整體風(fēng)險(xiǎn)的根源實(shí)際也在行業(yè)以內(nèi)、場景之中，不能出現(xiàn)金融部門努力壓杠桿、去風(fēng)險(xiǎn)，其他實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域又放任甚至鼓勵(lì)泡沫產(chǎn)生的情況。

　　在政策之下，互金亂象的整治依賴于全國統(tǒng)一公共設(shè)施的搭建。這不僅表現(xiàn)在時(shí)下熱門的監(jiān)管科技的應(yīng)用，同樣應(yīng)著力于若干重要政策法規(guī)，如消費(fèi)者保護(hù)、信息安全等的全國統(tǒng)一制定、實(shí)施。這些政策在中央層面部署并直接貫徹到基層，不僅更強(qiáng)有力地保護(hù)了消費(fèi)者和公共利益，更可以對更偏重地方金融發(fā)展以及機(jī)構(gòu)穩(wěn)健運(yùn)營價(jià)值追求的地方政府形成有效制約。另外，雖然在監(jiān)管沙盒的推進(jìn)中不太可能形成全國統(tǒng)一機(jī)制，但為防止各地在實(shí)踐中的跑偏，形成新的亂源，高層有必要未雨綢繆，做出一定的規(guī)范指導(dǎo)或底線約束。

　　放眼到地方，在地方金融監(jiān)管相關(guān)機(jī)構(gòu)職責(zé)的賦予和履行上，一方面，應(yīng)在明確頂層設(shè)計(jì)的前提下有的放矢地逐一解決；另一方面也應(yīng)對問題、風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行穿透式拆解，能在現(xiàn)行管理架構(gòu)下現(xiàn)有機(jī)構(gòu)職能內(nèi)履行的就不要疊床架屋，避免職責(zé)的表面“創(chuàng)新”帶來的機(jī)構(gòu)磨合和效率低下。更重要的，是在治理行動(dòng)結(jié)束回歸常態(tài)后，應(yīng)重視發(fā)揮司法機(jī)構(gòu)的作用，通過對機(jī)構(gòu)違法行為和消費(fèi)者權(quán)利救濟(jì)的個(gè)案解決塑造行業(yè)健康生態(tài)，避免風(fēng)險(xiǎn)向政府集中、由政府兜底。